Grundlegende Kritik an der Gesetzgebung zur Verbraucherinsolvenz

Der jüngste Regierungsentwurf bestätigt: Die Hauptprobleme werden nicht bewältigt, weil sie nicht erkannt werden

Nachträglicher Hinweis 2013/14: Die zum Zeitpunkt des Aufsatzes geplante 25%-Quote für die vorzeitige Restschuldbefreiung nach drei Jahren wurde später im Gesetz vom 18.07.13 (Verkündungstermin) auf 35% erhöht. Lesen Sie bitte hier zum aktuellen Stand.

Schach dem Schuldner

Schach dem Schuldner

[01. September 2012] Die Gesetzesänderungsvorhaben seit Einführung der Insolvenzordnung haben bislang unterm Strich eher zu einer Verschlimmerung als zu einer Verbesserung geführt. So wurden z.B. viele, dem Grunde nach ungerechtfertigte Ausnahmetatbestände, zwar abgeschafft,* genau so viele haben aber durch Neuregelungen wieder Einzug in das Gesetz gefunden. Insgesamt verstärkt sich von Mal zu Mal der Eindruck, dass eine Kompromissfindung zwischen Gläubigerverbänden und parteipolitischen Ansprüchen wichtiger ist, als ein optimiertes Gesetz. Der neueste Änderungs-Entwurf (Regierungsentwurf v. 18.07.12, Bundesratsexemplar: PDF) ist ein besonders “gelungenes” Beispiel für diese These; es beschäftigte den Bundesrat in seiner Sitzung am 05.09.12. Anlass für einige grundlegende Überlegungen.

Unterhalb der Wahrnehmungsschwelle und übertönt vom Lärm um die Insolvenzverkürzung auf 36 Monate bei einer Mindestbefriedigungsquote von 25% (zzgl. Verfahrenskosten), finden sich in dem Gesetzentwurf zahllose Erschwernisse für Schuldner und – letztlich auch – für Gläubiger, die dem Zweck des Insolvenzverfahrens zuwiderlaufen.

…ist dem Gesetzgeber schlicht egal.

Dazu gehört in allererster Linie die Schwächung des außergerichtlichen Einigungsversuches (im Regierungsentwurf heißt es immer noch “der außergerichtliche Einigungsversuch [werde] gestärkt” – wahrscheinlich ein Redaktionsversehen), der nunmehr nur noch erfolgreich durchführbar ist, wenn alle Gläubiger zustimmen. Dass damit einzelne Gläubiger selbst bei einem sehr guten Quotenangebot durch ihre Uneinsichtigkeit die Mehrheit der Gläubiger zur Beteiligung an einem vollständig auskehrungslosen Insolvenzverfahren des Schuldners zwingen können, ist dem Gesetzgeber schlicht egal. Oder er weiß es nicht. Das wäre noch schlimmer.

Wie vieles, ist der Grund für die geplante Demontage des außergerichtlichen Verfahrens (derzeit noch §§ 305ff. InsO) eine Fehlkonstruktion, die von Anfang an besteht. Und die zeigt sich hier in besonderer Deutlichkeit.

I. Grundlegende Fehlkonstruktion: Aufgabenumfang der Schuldnerberatung

1. Das Problem

Diese Fehlkonstruktion besteht in der Funktionsbeschreibung der Schuldnerberatung.

Zunächst: Schuldnerberatung wird von entweder ausdrücklich dafür zugelassenen Stellen (in der Regel die großen Wohlfahrtsverbände) oder von (idealerweise spezialisierten) Anwaltskanzleien erbracht.

Man war (und ist!) dabei aber der Meinung, dass Wohlfahrtsverbände eine besondere Eignung für diese Problematik aufbringen. Das ist auch – auf den ersten Blick – nicht falsch. Jedenfalls solange man den grundlegenden Mangel nicht erkennt: “Schuldnerberatung” ist eine viel zu grobe Aufgabenbeschreibung.

a. “Personen, die nicht mit Geld umgehen können”

Es gibt Personen, die nicht in der Lage sind, mit Geld umzugehen und sich immer wieder neu verschulden. Dort besteht die Notwendigkeit einer sozialen Betreuung. Und hierfür ist die Zuweisung an Wohlfahrtsverbände und die Ausbildung der dortigen Schuldnerberater (das sind fast ausschließlich Sozialpädagogen) überaus nützlich. Denn eine Regulierung der bereits bestehenden Schulden ist erst sinnvoll, wenn der Umgang mit den Einkünften “klappt”. Man sieht (hoffentlich) schon daran, dass es sich zwar um zwei Seiten einer Medaille, allerdings auch um zwei wesensverschiedene Aufgaben handelt.

b. Der Normalfall

Bei Schuldnern, deren Problem in einer abgeschlossen Überschuldung liegt, sind die Erfordernisse völlig andere. Hier soll und muss versucht werden, eine insolvenzvermeidende Einigung zu erzielen (wenn es möglich ist), es sind Verhandlungen mit Gläubigern zu führen, Forderungen sind auf Durchsetzbarkeit zu prüfen, Rechte sind geltend zu machen, Pfändungsschutz ist durchzusetzen (oft auch auf gerichtlichem Wege), die Schuldner sind ggf. auf eine Insolvenz vorzubereiten, Anträge bei Gericht zu stellen, Kämpfe mit uneinsichtigen Richtern sind auszutragen und es ist eine durchgehend fachlich Betreuung zu gewährleisten. Diese Aufgaben erfordern Geschick, Erfahrung und juristische Kenntnisse, die über die Insolvenzordnung weit hinausgehen. Eine solche “Schuldnerberatung” wendet sich mit dem Ziel der Schuldenregulierung vor allem an den Gläubiger und vertritt die Interessen des Schuldners im Verfahren. Die Beratung von Menschen, denen zunächst der Umgang mit Geld beigebracht werden muss, wendet sich hingegen in erster Linie an den Schuldner. Sie ist präventiv und entspricht eher dem Verhältnis Arzt-Patient als dem Verhältnis Mandant-Rechtsvertretung. Einem Schuldner, der präventive Hilfe braucht, kann mit einem Entschuldungsverfahren (noch) nicht geholfen werden. Die Meinung, man könne beide Seiten dieser einen Medaille “in der Praxis” nicht voneinander trennen, hört man trotzdem immer wieder. Eine einleuchtende Begründung gibt es hierfür nie. Kann es auch nicht: Denn natürlich ist es möglich, Aufgaben und Struktur in Übereinstimmung zu bringen. Wenn man die Aufgaben vorher klar definiert hat. Dass man Schuldenbereinigungsverfahren nicht mehr durchführen muss, wenn ein Angebot nicht möglich ist (sog. “Null-Pläne”), ist vernünftig. Aber auch bei diesen Personen geht es nicht um präventive Hilfe, wenn es um die Entschuldung geht (für die natürlich nur noch die Insolvenz als Lösung verbleibt).

ein Unterschied, der bis heute immer noch nicht erkannt wurde.

Die beiden Aufgabenbereiche der Schuldnerberatung hat der Gesetzgeber von Anfang an nicht unterschieden, weil es sehr bequem war, sie als Armen- und Sozialhilfe zu deklarieren. Und so laufen seit Jahr und Tag die meisten der Fälle bei den sozialpädagogischen Helfern von Caritas und AWO ein. Viele dieser Beratungsstellen beschränken ihre Hilfe im regulierenden Bereich auf das Überreichen von Formblättern und überlassen die notwendigen Aufgaben dem Schuldner. Statt mit einer Aufgabendefinition Klarheit in Anforderung und Struktur zu bringen, wird der Brei ewig fort gerührt, und jede Kritik hieran wird als Infragestellung der durchaus ebenfalls wichtigen präventiven Hilfe missverstanden.

Wie auf diese Weise die erforderliche Hilfe für den Schuldner in Sachen Schuldenregulierung gewährleistet und der vom Gesetz verfolgte Zweck erfüllt werden soll, fragt niemand. Es ist vielen Amtsgerichten, die seit Jahren generell keine Beratungsscheine hierfür mehr ausgeben (wie z.B. das AG Dresden), völlig wurscht. Denn die Mär von einem effizienten Betreuungsnetz lebt, sobald es als ausgemacht gilt, dass man innerhalb von 3 Monaten irgendwo irgendeinen Beratungstermin erhält. Man spart sich Arbeit. Nach einem Gesetzeszweck wird da schon lange nicht mehr gefragt. Die oberste Rechtsprechung unterstützt diese Tendenz leider auch nicht unerheblich.

2. Die falschen Konsequenzen gezogen

Diese Praxis hat dazu geführt, dass trotz steigender Zahl der Insolvenzverfahren die Erfahrung der Wohlfahrtsverbände kaum gestiegen ist. Denn Erfahrung setzt die Führung der Verfahren voraus.

Man kann zwar einen Grund darin sehen, dass eine bessere Betreuung unter den gegebenen finanziellen Gegebenheiten nicht erbracht werden kann. Und es wäre völlig falsch, die Arbeit dieser Verbände abzuqualifizieren. Aber sie sind mit der Aufgabe der arbeitsaufwendigen Schuldenregulierung vor allem eines: Fachlich überfordert.

der einfachste Weg, denn alles andere setzt voraus, dass man das eingeschliffene, untaugliche Bearbeitungssystem ändern müsste

Da hilft nicht “mehr Geld”, da hilft nur die Einsicht, dass die Beratung strukturell anders konzipiert sein muss. Wenn für die Umgestaltung mehr Geld erforderlich ist, sollte es auch fließen. Forderungen nach mehr Geld wurden bislang aber stets gestellt, ohne Vorschläge zur Beseitigung des Grundmangels aufzuzeigen, der in der Vermischung zwischen Schuldnerberatung und Schuldenregulierung (in o. g. Sinn) besteht. So wie es bislang läuft, ist es sehr bequem, sonst müsste man ja das eingeschliffene, untaugliche Bearbeitungssystem in ein aufwendiges, aber effektives Betreuungssystem ändern. Bislang scheint jedermann davon auszugehen, dass die Insolvenzordnung nur dann optimal ist, wenn niemand – außer vielleicht Treuhänder und Insolvenzverwalter – Arbeit damit hat.

Da Wohlfahrtsverbände mit der falschen Mühle das falsche Korn mahlen, ist der Haufen unbrauchbaren Mehls so hoch, dass man den Rest gar nicht sieht.

3. Die Quantität: Die falschen Rückschlüsse

Die fehlerhafte Konzeption wirkt sich in allererster Linie auf die Quantität aus. Da Wohlfahrtsverbände mit der falschen Mühle das falsche Korn mahlen, ist der Haufen unbrauchbaren Mehls so hoch, dass man den Rest gar nicht sieht. Daraus zieht man beispielsweise den (falschen) Schluss: Dass außergerichtliche Einigungen kaum Chancen haben und sich in der Praxis nicht bewährt hätten.

Klar: Wenn man das Grundübel nicht wahrnimmt, sieht es natürlich erst einmal so aus. Die Stellen, die mit hohem Aufwand jede Möglichkeit erfolgreich nutzen, das vom Gesetz geforderte Ergebnis zu generieren und mit Erfahrung und Rechtskenntnis erfolgreich arbeiten, sind durch die Übermacht der sozialpädagogischen Hilfe quantitativ kaum bemerkbar.

Aber sie beweisen eines: Dass es geht. Dass es kein Naturgesetz ist. Dass der für beide Seiten – Schuldner und Gläubiger – bessere Weg der außergerichtlichen Einigung in sehr vielen, um nicht zu sagen in der überwiegenden Zahl der von diesen Stellen betreuten Fälle möglich ist.

Man muss die Prognose nicht überspannen, denn es ist nicht übertrieben: Die erfolgreichen und guten Schuldnerberatungsstellen werden mit dem neuen Gesetz zu reinen Erfüllungsgehilfen. Aus der Manufaktur wird Fließbandarbeit. Produziert wird Luft. Man sollte wenigstens konsequent sein und die außergerichtliche Schuldenbereinigung ganz streichen. Denn niemand mit Verstand wird zukünftig noch Zeit und Energie opfern, wenn er seine Professionalität an das mundgerechte Ausfüllen von Formularen verschwenden soll. Dazu braucht man keinen Fachmann.

Das alles zeigt beispielhaft, dass mit dem Regierungsentwurf das Ziel der Insolvenzordnung in der Ferne verblasst. Das kann man euphemistisch eine Kapitulation nennen. “Gesetzgeberischer Murks” trifft es aber wohl eher. Das Ziel der Insolvenzvermeidung aufzugeben, benachteilgt – man kann es nicht oft genug sagen – in erster Linie die Gläubiger und ihre Befriedigungsaussichten. Auch wenn man es immer noch nicht wahrhaben will.

II. Fehlende Untersuchung der Praxis

Im neuen Gesetzesentwurf zeigt sich an vielen Stellen, dass Konsequenzen offenbar ohne eingehende Untersuchung der Praxis gezogen werden. Nur ein Beispiel: Schuldenbereinigungspläne sollen grundsätzlich als nicht erfolgversprechend gelten, wenn mehr als 20 Gläubiger beteiligt sind. Purer Unsinn. Man muss natürlich berücksichtigen, dass diese gesetzliche Annahme aus dem Referentenentwurf stammt, bei dem noch die Ersetzung fehlender Zustimmungen vorgesehen war. Und da bedeutet ein Plan mit 20 Gläubigern befürchtete Arbeit für die Gerichte. Die Praxis sieht völlig anders aus, und kein Schuldnerberater, der sich um seine Mandanten kümmert und eine Chance auf eine Einigung sieht, wird davor zurückschrecken, statt mit 19 auch mit 25 Gläubigern zu verhandeln.

III. Der Schuldner als Empfänger von Wohltaten

Ein weiterer Mangel in der Grundkonzeption – wenn nicht das Hauptproblem – besteht von Anfang an darin, dass der Schuldner stets als Wohltatsempfänger dargestellt wird. Der Schuldner wird als Patient behandelt, den es zu heilen gilt. Zumindest sehen es viele so.

Dies lässt sich nicht mit dem Verfahrenszweck erklären, vielmehr zeigt sich darin die bloße Angst, man könnte zu schnell erkennen, dass der Schuldner aus einer anderen Perspektive weniger als Bittsteller, sondern mehr als Anspruchsinhaber erkennbar wird. Das sollte “rechtstechnisch” eigentlich selbstverständlich sein. Aber vielleicht auch noch in einem weiteren Sinne: Eine Wirtschaft, die von Kreditkäufen lebt, muss ein inhärentes Risiko von Forderungsausfällen hinnehmen, das sie selbst produziert. Unbestritten: Jeder Schuldner haftet für seine Schulden. Aber global gesehen sollten Insolvenzverfahren als wirtschaftlicher Gesundungsprozess wahrgenommen werden, der mithin dem Funktionieren desselben Wirtschaftskreislaufs dient, der die Probleme erst schafft. Unter einen solchen Sichtweise verbietet es sich, die Insolvenzordnung als Spielwiese für Lobbyinteressen freizugeben.

Und auch das ist unbestritten: Das Verfahren muss die bestmögliche Befriedigung der Gläubiger anstreben. Dazu gibt es Pflichten für den Schuldner, die sich gewaschen haben. Daran gibt es auch gar nichts auszusetzen, sofern sie objektiv erforderlich sind.

Aber: Trotz dieser strukturell erforderlichen Pflichten des Schuldners macht das Verfahren nur dann einen Sinn, wenn man ein Mindestmaß an Parität wahrt. Gläubiger können gefahrlos Verfahren destruieren, sie können fehlerhafte Forderungsaufstellungen liefern, nicht bestehende Sicherungsrechte behaupten, Anträge ohne jede Aussicht auf Erfolg stellen oder ablehnen – dies alles ohne auch nur auf eine schmerzhafte Sanktion zu stoßen. Der Schuldner hat hingegen stets nackt zu sein. Nur ein Fehler, und seine “Rechtswohltat” ist gefährdet.

Darin zeigt sich, dass die Insolvenzordnung inzwischen offenbar nur noch einen Hauptzweck hat: Abschreckung. Es liegt auf der Hand, dass dies einer sachgemäßen Lösung widerspricht. Ergebnis: Insolvenzverfahren als Sammelsurium von Sonderrechten und Fallstricken ohne nachvollziehbaren Sinn und als Beschäftigungsmaßnahme für Treuhänder.

Das war es im Prinzip schon immer. Allerdings zeigt der jüngste Regierungsentwurf, dass man es noch weiter auf die Spitze treiben kann. Richter (wenig Rechtsmittel, wenig Arbeit), Treuhänder (so viel Fälle und Aufgaben wie möglich – sofern sie vergütet werden), Gläubigerverbände (am besten gar keine Insolvenzordnung, aber wenn schon: Hart und abschreckend) – sie alle sind sich einig, dass das in Ordnung ist. Eine gleichgewichtige Lobby der Schuldner gibt es nicht. Die Wohlfahrtsverbände müssten das Äquivalent bilden, um ein faires Verfahren einzufordern. Tun sie aber nicht. Sie schreien nicht auf, wenn – wie jetzt geplant – die außergerichtliche Schuldenbereinigung zur bloßen Farce umgestaltet wird. Sie haben es noch nicht einmal gemerkt.

[Stand 01. September 2012]

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* Natürlich: Der geplante Schutz von Wohnungs-Genossenschaftsanteilen und die Beschränkung des Ausschlusses bei Insolvenzstraftaten auf 5 Jahre sind etwas Positives. Allerdings muss man sagen, dass ersteres schon seit Jahren als Problem bekannt ist, ohne dass es jemanden gekümmert hätte; die Versäumnisse der letzten 10 Jahre und die vielen Betroffenen in dieser Zeit verbieten es, das Nachgeholte jetzt noch überschwenglich zu loben. Trotz bestehender Rechtsprechung einzelner Amtsgerichte fahren Treuhänder im Einzugsbereich des AG Dresden derzeit weiter fort, Wohngenossenschaftsanteile zu verwerten und damit die Kündigung des Wohnraums in Kauf zu nehmen. Was die Zeitgrenze von 5 Jahren bei Insolvenzstraftaten betrifft (die vor der Beantragung der Insolvenz abgeurteit wurden) ist es ähnlich. Allerdings kommt hier noch hinzu: Für diesen Ausschluss gibt es grundsätzlich überhaupt keinen nachvollziehbaren Grund, auch die 5 Jahre sind daher immer noch zu kritisieren. Es hat offenbar nur eine Funktion: Die Bestrafung des (bereits) bestraften Schuldners. Wir wollen nicht mäkeln, denn natürlich ist Beides dennoch ein Fortschritt gegenüber der vorherigen Fassung des Gesetzes. Allerdings sieht es im Saldo schlecht aus: Die überjährigen Unterhaltsschulden werden von der Restschuldbefreiung ausgenommen und es ist damit zu rechnen, dass die dabei geforderte Schuldfrage wie in § 850d ZPO geklärt wird: Der Schuldner muss seine Unschuld beweisen (kann er es nicht, hat er Pech gehabt; das dürfte gerade bei Schulden ein Problem werden, die schon viele Jahre alt sind). Gläubiger haben mit noch weniger Aufwand die Möglichkeit, die Restschuldbefreiung zu verhindern. Und natürlich, schwerwiegendste Verschlechterung: Es gibt kein sinnvoll durchführbares außergerichtliches Schuldenbereinigungsverfahren mehr. Diese Aufzählung ist noch nicht einmal abschließend.
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